Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
A mis alumnos del doctorado en Gobierno y
Administración Pública del IAP de Tabasco
¿Cómo se logra un buen o un mal gobierno? En la historia del pensamiento político tenemos, desde la Grecia Clásica, una clasificación que ha permanecido a través de los tiempos construida mediante la respuesta a dos preguntas muy simples: ¿quién gobierna? y ¿cómo gobierna? Puede gobernar uno, pueden gobernar pocos o pueden gobernar muchos. Unos y otros pueden gobernar bien o pueden gobernar mal. La respuesta que se ha dado, entonces, es muy sencilla: si es uno el que gobierna y lo hace bien, es una monarquía, pero si lo hace mal, es una tiranía; si son pocos los que gobiernan y lo hacen bien, es una aristocracia, pero si lo hacen mal, es una oligarquía; en tanto que si son muchos los que gobiernan y lo hacen bien, es una democracia, pero si lo hacen mal, es una oclocracia o anarquía.
Ahora bien, conocer solamente lo anterior está bien para los politólogos o para los sociólogos o para los antropólogos o para los psicólogos sociales o para los historiadores cuando, con diferentes matices, se ocupan del estudio de las formas de organización social y humana, específicamente a veces sobre la forma de llegar al poder político, de ejercerlo y de conservarse en él. Los hallazgos que ellos obtienen nos son de gran utilidad, por ejemplo, cuando constatamos que, lamentablemente, a lo largo de la historia de la humanidad, por lo menos desde que existe historia escrita más o menos creíble o confiable, lo que con más frecuencia se encuentra es una sucesión casi ininterrumpida de tiranías, oligarquías y oclocracias; regímenes despóticos o anárquicos que finalmente son sustituidos por otros que resultan iguales o peores, pero con la permanente esperanza de los súbditos, gobernados, administrados o como les quiera uno llamar, de que las cosas pueden y desde luego deben mejorar.
A lo largo de esta historia política, una primera idea que surgió para evitar o reducir las formas patológicas, y a veces patéticas, de gobierno, fue la noción de control del poder -original y necesariamente nacido entre iguales, de entre los cuales poco a poco unos fueron siendo más iguales que otros- mediante su división, es decir, tratando de ejercer un control entre iguales, pues obviamente los desiguales no cuentan en este ejercicio de control del poder -restringido solamente al círculo de los iguales, insisto-. En la Grecia Clásica, por ejemplo, el círculo de los iguales era bastante reducido al grado que, en Atenas, cabían perfectamente en el ágora, pues las mujeres, los esclavos y los extranjeros no tenían acceso a la asamblea de ciudadanos atenienses. Pero esas asambleas democráticas duraron muy poco porque siempre hubo alguien que quiso dominar a los demás y erigirse en déspota o en dictador, aunque pudiese disfrazarse de salvador o de benefactor, sea porque había ganado una guerra o porque se le había ocurrido algo ingenioso para tomarle el pelo a los demás. Y así siguió este asunto hasta épocas relativamente recientes, hasta que un buen día, a los iguales se les ocurrió que podían cortarle la cabeza a sus reyes -con la indispensable ayuda de los desiguales, desde luego-, ya fuese en Inglaterra o en Francia; los que en estos años recientes -hace poco menos de mil años en un caso y menos cuatrocientos en el otro- eran los países económicamente más avanzados, militarmente más poderosos y con las monarquías más elaboradas, con castillos muy bonitos y toda la cosa.
El caso es que, ya en estos años recientes -hará como doscientos-, primero a los ingleses con John Locke y luego a los franceses con Montesquieu, se les ocurrió aquello de la división del poder del Estado Nacional en ejecutivo, legislativo y judicial. Dependiendo de la extensión del territorio a gobernar, surgieron diversas formas de organización de ese poder político estatal en un territorio, de tal forma que si era muy extenso lo aconsejable era un sistema federal o descentralizado y si no lo era tanto pues unitario o centralizado. La cereza del pastel, primero, fueron los sistemas electorales y todavía más recientemente fue el control de la constitucionalidad y ya en los días que corren, casi ayer o antier, el control de la convencionalidad. La complejidad creciente de los asuntos públicos trajo como consecuencia diversas formas de organización administrativa al interior del poder ejecutivo, que van desde la organización administrativa central hasta los ahora llamados organismos constitucionales autónomos, pasando antes por los organismos desconcentrados y los descentralizados, pero éstos dos con un jefe bien definido en la administración ejecutiva central, en tanto que aquellos como que queriendo andar solos y por su cuenta -los organismos constitucionales autónomos- a los que todavía hay que agregar unos que se les parecen y que se les puede llamar semiautónomos. Claro que todo eso ocurre al interior de relaciones de poder entre la asamblea de elección popular -directa o indirecta- y el órgano ejecutivo que administra -a veces de elección directa y otras veces indirecta-, por lo que encontramos entonces el parlamentarismo, el presidencialismo y el semipresidencialismo o semiparlamentarismo, como otras formas de gobierno.
Después de recordar la clasificación inspirada por los griegos de la época clásica pasamos a clasificaciones más recientes de organización estatal y de su administración pública, pero de nuevo nada de esto nos da demasiadas luces acerca de si habrá un buen o un mal gobierno. De tal forma que han ido surgiendo en los años recientes, no más de cincuenta o setenta, una serie de disciplinas de estudio, de conceptos y de procedimientos útiles para asegurar una buena calidad de la gestión pública, a veces muy ligados a la suerte del sistema político y otras más un poco, pero no mucho, independientes del destino y del gusto de los políticos que hacen política y solo política.
La disciplina más conocida por su integralidad y autonomía alcanzada en su objeto de estudio es la Administración Pública, al interior de la cual prevalecen y se complementan por lo menos dos enfoques principales recientes: el del proceso administrativo público y el de políticas públicas, aunque puede haber otros, el enfoque de sistemas, por ejemplo, o la administración creativa, o el enfoque de recursos humanos o humano-relacionista, o cualquiera de los muchos más que aparecen en la literatura especializada. A los cuales se suman una serie de herramientas que no solo son útiles, sino que son indispensables, por ejemplo, la contabilidad pública o la evaluación de proyectos o los medios de control de gestión o todo aquello que les sirva para mejorar e incluso optimizar los recursos a su alcance para el cumplimiento de sus objetivos organizacionales. En una de esas variaciones de énfasis preparo ahora mismo un estudio sobre la relación entre la técnica legislativa y las políticas públicas, como una forma más de asegurar la calidad de la gestión pública.
El artículo sobre este tema que acabo de mencionar lo preparo desde hace algún tiempo, pero cuando empecé a leer mi colaboración semanal me acordé de varias noticias que leí esta mañana en los diarios que recibo en casa o mediante redes digitales, anoto algunas, todas vinculadas a políticas públicas, y conste que me quedo solo con las noticias que aparecen en la primera plana de los periódicos de hoy:
“Crece el desperdicio de la mano de obra. Hay 19.5 millones de mexicanos subutilizados en el mercado laboral; el fenómeno pasa de 19% en 2019 a 30.3% en 2020”. El Universal.
“Y ahora, apagón deja sin luz a 4.8 millones. Corte de energía, en 6 estados del norte; falta de gas desde Texas, la causa, dice la CFE”. El Universal.
“Provoca crisis falta de capacidad de almacenamiento de gas. Exhibe apagón errores de CFE”. Reforma.
“Atacan uso electoral de programas”. Excelsior.
“Texas cierra llave y apaga seis estados”. Milenio.
“Voces contra la violencia a la mujer. El horror de este país es sobrevivir como mujer”. El Universal.
“Condonaron Calderón y Peña Nieto 413 mil mdp en impuestos”. La Jornada.
“Arranca vacunación con retraso y desorden”. Reforma.
“Darán celeridad a vacunación de adultos mayores”. Excelsior.
“Cuñado de Salinas cobra 1,051 mdp anuales por operar prisión”. La Jornada.
“La falta de capacidad del Estado para atender algunas de las necesidades más básicas de las personas como el derecho a una educación de calidad o una vida libre de violencia ha llevado a que diversas organizaciones de la sociedad civil se unan para atender las carencias de los ciudadanos más vulnerables”. Reporte Índigo.
Desde luego que cada periódico responde a su línea editorial y ésta a la opción política con la que se identifica, en función de las cuales selecciona y prioriza las noticias que presenta, pero en este pequeño muestreo a partir de las primeras planas del día martes 16 de febrero de 2020, es posible advertir que todas y cada una de esas noticias está necesaria y estrechamente vinculada a nuestra disciplina, la Administración Pública y a nuestro tema de hoy, la calidad de la gestión pública.
En un sistema democrático, son los electores quienes en última instancia sancionan o perdonan la mala calidad de la planeación, administración y gestión públicas. Pero los políticos políticos, entonces, encuentran mecanismos para cortocircuitar el sistema electoral de control. En tanto que, los administradores y gestores públicos están sujetos a una disciplina jerárquica que los limita a grados inimaginables. Un ejemplo lo tenemos en la declaración de la directora del Sistema de Transporte Colectivo de la Ciudad de México, el Metro, cuando después del incendio que por falta de mantenimiento oportuno paralizó el sistema de transporte en casi todas sus líneas de servicio a usuarios, solamente atinó a decir como una especie de justificación: “yo solo soy la directora del Metro”. En efecto, su gestión se inscribe en un sistema integral que arranca desde el vértice más alto y sus decisiones estratégicas y operativas -las de la directora del Metro- pasan por infinidad de aduanas totalmente fuera de su control.
Todo esto es lo que explica el enfoque multi, inter y transdisciplinario para abordar nuestro objeto de estudio: cómo lograr un gobierno, una administración y una gestión públicas de calidad.
Ciudad de México, 16 de febrero de 2021.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
Profesor e Investigador. Doctorado en Estudios Políticos (París, Francia) y en Derecho (CdMx, México); posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas (Alcalá, España) y en Regímenes Políticos Comparados (Colorado, Campus Colorado Springs, Estados Unidos de América); especialidad en Justicia Electoral (TEPJF, México); maestro en Administración de Empresa (UAEMéx) y licenciado en Derecho (UNAM).
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