Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
La historia de la justicia administrativa en Oaxaca es bastante reciente, al igual que ha sucedido en el resto de las entidades federativas. La justicia administrativa consiste en la solución por vía jurisdiccional o judicial de las diferencias que surgen entre las administraciones públicas -federal, estatal o local y municipal- y los gobernados, ciudadanos o administrados, que son los habitantes de las diferentes circunscripciones político-administrativas -Estado Nacional o República Federal, entidades federativas, ayuntamientos municipales (alcaldías en la Ciudad de México) e incluso el nivel submunicipal (agencias municipales y agencias de policía, en el caso de Oaxaca)-. Para entender el debate actual en esta materia en Oaxaca, es conveniente conocer su contexto.
Oaxaca es uno de los 31 estados que, junto con la Ciudad de México -capital de la República-, forman las 32 entidades federativas que constituyen la República Federal Mexicana. Está situado al suroeste del país; con una extensión territorial de 93,952 kilómetros cuadrados es el sexto estado de mayor extensión, y con una población de 4,132,148 habitantes es el décimo más poblado. La capital del Estado de Oaxaca es la ciudad de Oaxaca, que se ubica en los Valles Centrales del territorio de la entidad y se encuentra a una distancia por carretera de 464 kilómetros de la Ciudad de México.
Oaxaca es también una de las entidades federativas de mayor atraso económico y social del país -el 20.6 % de sus habitantes viven en pobreza extrema-. La contribución de Oaxaca al producto interno bruto nacional es de 1.6 % y a este respecto ocupa el lugar 19 de las 32 entidades, no obstante que ocupa el décimo lugar en población. La proporción de la población nacional que habla una lengua indígena es de 6.1 %, en tanto que la población de Oaxaca que habla una lengua originaria es el 39.1 % de la población de la entidad. Sin embargo, la tasa nacional de analfabetismo es de 4.8 %, en tanto que la tasa local en Oaxaca es de 2.98 %. Esta aparente contradicción se explica porque hace cincuenta años un gobernador de la entidad -el Ing. Víctor Bravo Ahúja-, quien fue después secretario de Educación Pública del Gobierno Federal, propició una importante inversión pública para el gasto educativo en la entidad.
Aunque los núcleos de población de esta entidad han conocido un cierto proceso de urbanización, su población distribuida en el ámbito rural se encuentra dispersa en zonas poco comunicadas y de difícil acceso. Es una población rural mayoritariamente indígena, reitero, pues la entidad cuenta con el mayor número de grupos étnicos originarios -18 de un total de 65 en el país-, incluido el grupo afromexicano reconocido como pueblo originario en virtud de una reforma constitucional reciente (Diario Oficial de la Federación de 9 de agosto de 2019).
Su forma de gobierno y sistema político local corresponden al modelo de la democracia liberal, de una parte, y al modelo presidencialista mexicano que se vuelve hegemónico, o francamente autoritario, cuando el titular del poder ejecutivo local o federal -gobernador del Estado, jefe de gobierno de la Ciudad de México o presidente de la república- tiene el apoyo de la mayoría en el o los órganos legislativos -el Congreso de la Unión es bicameral y los congresos de las entidades federativas es unicameral-, y su estilo personal de gobernar lo conduce a extremos en el ejercicio del poder. El titular del poder ejecutivo local en funciones fue postulado por el partido político gobernante a nivel federal, MORENA; ganó la elección el año pasado -con una alternancia partidista en el poder político local- y lleva ocho meses de un periodo de seis años de gobierno. Tiene el apoyo de una cómoda mayoría legislativa en el Congreso local.
Para su organización política y administrativa, Oaxaca cuenta con 570 de los 2,456 municipios del país. De dichos 570 municipios, 418 eligen a sus autoridades mediante el sistema de usos y costumbres; según el reconocimiento que al efecto hizo la Constitución General de la República en su artículo 2º, después del levantamiento armado indígena ocurrido en el Estado de Chiapas, colindante de Oaxaca. Dicho movimiento armado no tuvo presencia alguna en Oaxaca, pero esta entidad fue la primera en reconocer los derechos de los pueblos indígenas, conforme lo prescribe el Convenio 169 de la OIT, antes de que ocurriera la reforma de la Constitución General; cuyos efectos, por cierto, han sido más bien de carácter simbólico.
Aunque los órganos centrales de la administración pública local se encuentran en la ciudad capital, Oaxaca, existe una división regional para efectos administrativos que comprende las siguientes ocho regiones con sus respectivos 30 distritos municipales y rentísticos: Cañada (Teotitlán, Cuicatlán), Costa (Jamiltepec, Juquila, Pochutla), Istmo (Tehuantepec, Juchitán), Mixteca (Silacayoapam, Huajuapan, Coixtlahuaca, Juxtlahuaca, Teposcolula, Nochixtlán, Tlaxiaco), Papaloapan (Tuxtepec, Choapan), Sierra Norte (Ixtlán, Villa Alta, Mixe), Sierra Sur (Miahuatlán, Yautepec, Sola de Vega, Putla) y Valles Centrales (Etla, Zaachila, Zimatlán, Centro, Tlacolula, Ejutla, Ocotlán).
Las ciudades con mayor población de Oaxaca además de la ciudad de Oaxaca, capital política y lugar de residencia de los tres poderes locales -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, de su área conurbada y de las poblaciones cercanas en los Valles Centrales vecinos a la ciudad capital son: Tuxtepec, Juchitán, Salina Cruz, Huajuapan de León, Tehuantepec, Pinotepa Nacional, Loma Bonita, Puerto Escondido, Miahuatlán de Porfirio Díaz, Tlaxiaco, Matías Romero, Río Grande, Pochutla, Putla y Huautla de Jiménez -poblaciones alejadas de la ciudad capital entre 4 y 8 horas de camino por carretera-. Los cabildos municipales de dichas ciudades son electos mediante el proceso electoral previsto en la legislación positiva. Regreso ahora al debate sobre la justicia administrativa en Oaxaca.
En la tradición francesa de la justicia administrativa los órganos impartidores de justicia administrativa han estado fuera del poder judicial. México siguió el modelo francés de justicia administrativa y los órganos impartidores de justicia administrativa han estado al interior del poder ejecutivo y no del poder judicial. Posteriormente, dichos órganos impartidores de justicia administrativa han sido convertidos en órganos constitucionales autónomos.
El 9 de enero de 2007 empezó a funcionar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Oaxaca. A partir de entonces se han sucedido en la entidad una serie de órganos jurisdiccionales locales, y uno judicial, encargados de impartir justicia administrativa con diferentes denominaciones y adscripciones. El 15 de abril de 2011, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo se convirtió en un tribunal especializado integrante del Poder Judicial del Estado. El 30 de junio de 2015 se creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de Cuentas, que posteriormente se convirtió en el Tribunal de Justicia Administrativa de Oaxaca. No obstante, las controversias que surgen en las ciudades mencionadas ubicadas en todo el territorio del Estado de Oaxaca, el órgano impartidor de justicia administrativa, cualquiera que haya sido su denominación, siempre se ha encontrado su sede en la ciudad capital de la entidad, la ciudad de Oaxaca.
En este contexto, el pasado viernes 21 de julio de 2023, el diputado Luis Alfonso Silva Romo, presidente de la Junta de Coordinación Política -órgano de gobierno del Congreso del Estado de Oaxaca- y coordinador del Grupo Parlamentario del partido político MORENA, envió una comunicación al secretario de Servicios Parlamentarios del Congreso para remitirle una iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Constitución local, a efecto de convertir el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca en el Tribunal de Justicia Administrativa y Combate a la Corrupción del Estado de Oaxaca. Por lo anterior, solicitó que fuese convocado un periodo extraordinario de sesiones y que a la iniciativa presentada le fuese dispensado el trámite legislativo habitual por tratarse de un asunto de urgente resolución.
En los artículos transitorios del proyecto de decreto mencionado se propuso lo siguiente: 1) Que dejaran de surtir efectos los nombramientos de los magistrados integrantes del primer Tribunal mencionado en el párrafo anterior; 2) Que las indemnizaciones correspondientes, conforme al plazo que le restaba fungir a cada magistrado, fuesen cubiertas de acuerdo a la suficiencia presupuestal; 3) Que el Titular del Poder Ejecutivo realizara la designación de los magistrados que integrarían el nuevo tribunal; 4) Que dichas designaciones fuesen ratificadas por el Congreso del Estado; 5) Que el Congreso deberá emitir la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa y Combate a la Corrupción del Estado de Oaxaca, dentro del plazo de sesenta días naturales posteriores a la publicación del Decreto correspondiente; legislación que también regulará la reestructuración y transferencias de los recursos humanos, financieros y materiales entre ambos tribunales; 6) Que a partir de 2024 el Congreso realice la reasignación presupuestal correspondiente de un Tribunal al otro.
El sábado 22 de julio, a las 13 horas, inició vía zoom la sesión del Congreso del Estado en la que fue aprobada la iniciativa de reforma constitucional local. Ese mismo día, poco más tarde, la Junta de Coordinación Política convocó a una nueva sesión extraordinaria en la que puso a consideración del pleno de la asamblea legislativa un acuerdo en el que sometió a su autorización el nombramiento de los magistrados del nuevo Tribunal, propuestos por el Gobernador del Estado. Esa noche, en la sede del Tribunal, en sesión solemne, se instaló el pleno de magistrados integrantes del nuevo Tribunal y se designó a su nuevo presidente.
En los días que se comentan tanto el Tribunal desparecido como la Suprema Corte de Justicia de la Nación se encontraban en receso por periodo vacacional; por lo que en la sesión de instalación del nuevo Tribunal su primer acuerdo fue el de declarar días hábiles para realizar los actos comentados y los primeros actos administrativos, como la designación del secretario General de Acuerdos. Desde luego que se tuvo cuidado de precisar que los días hábiles eran para dichos efectos, pero que los plazos aplicables para los asuntos jurisdiccionales en trámite se mantenías suspendidos con motivo del receso por periodo vacacional.
El periodo de receso no fue obstáculo para que el titular del Tribunal desaparecido hiciese valer un medio de defensa constitucional, una controversia constitucional, que conforme a los trámites previstos en la ley reglamentaria correspondiente fue admitida a trámite por la Comisión de Receso de la SCJN. Conforme a dicha regulación, la Comisión de Receso otorgó la medida cautelar consistente en la “suspensión para el efecto de que el TJA se siga conduciendo como venía haciéndolo hasta antes de la aprobación del Decreto y, como tal, se mantenga en funciones”.
Asimismo, “se concede la suspensión para los defectos y consecuencias derivados de los actos combatidos”, es decir, para que los magistrados del anterior Tribunal “continúen en el cargo que les fue conferido y no sean sustituidos por aquellas personas nombradas en la sesión extraordinaria” correspondiente. Asimismo, “para que no se de curso a la indemnización a que se refiere el Decreto combatido, y no se les interrumpa el pago de sus percepciones”. “De igual forma, se concede la medida cautelar para que las funciones del actual Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca no se modifiquen hasta en tanto entre en vigor la nueva legislación” prevista en los artículos transitorios del propio Decreto. Adicionalmente, “la medida cautelar se otorga para que el Congreso del Estado se abstenga de realizar la reasignación presupuestal a que se refiere el artículo noveno transitorio del Decreto cuestionado” (las frases entrecomilladas y los énfasis corresponden al acuerdo dictado por la Comisión de Receso de la SCJN en el Incidente de suspensión de la controversia constitucional 396/2023).
En el acuerdo correspondiente al incidente de suspensión mencionado, los ministros integrantes de la Comisión de Receso transcriben la siguiente porción del escrito de demanda: “9. Toma de las instalaciones del TJA. Entre las 11:30 y 12:30 horas del sábado 22 de julio, elementos armados de la policía estatal de Oaxaca acudieron al recinto del TJA ubicado en Hidalgo 215, Centro, Oaxaca de Juárez, Oaxaca, CP 68000, con el objetivo de evacuar las instalaciones e impedir el reingreso a quienes laboran en aquel” (énfasis en el acuerdo transcrito).
Como el debate judicial sobre cuál de los dos tribunales de Justicia Administrativa de Oaxaca deba prevalecer se encuentra sub judice, en esta colaboración me limito a describir los hechos conocidos hasta el momento, a reserva de dar cuenta más adelante tanto del debate jurídico como de mi reflexión personal al respecto. Sobre todo, una vez que al concluir el periodo de receso el asunto ha sido turnado a la ponencia de la señora ministra Ana María Ríos Farjat; a quien corresponderá proponer al pleno de la SCJN la resolución que estime pertinente después de recibir las pruebas y alegatos de las partes en conflicto.
Ciudad de México, 7 de agosto de 2023.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
Profesor e Investigador. Doctor en Estudios Políticos (Francia) y doctor en Derecho (México). Posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas (España) y en Regímenes Políticos Comparados (EUA). Autor de libros de Derecho Público, Privado y Social; Administración Pública y Ciencia Política; Derecho Electoral y Derecho Procesal Electoral; sus libros se encuentran en bibliotecas, librerías, en Amazon y en Mercado Libre. La recopilación anual de sus artículos semanales está publicada y a la venta en Amazon; la compilación más reciente aparece bajo el título “PURO CHORO MAREADOR. México en tiempos de la 4T” (solo disponible en Amazon).
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