Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
Aunque usted no lo crea, eso de hacer un presupuesto es cuestión de todos los días y todos estamos suficientemente familiarizados con la elaboración de uno, pues donde hay ingresos siempre también hay gastos; de tal forma que, finalmente, en ocasiones ni nos damos cuenta de lo que nos hayamos propuesto presupuestar y gastar. Así es que, a veces, hasta quedamos con saldo deficitario y difícilmente con superávit. Pero, de cualquier manera, una y otra vez, algunos o muchos nos proponemos hacer un nuevo presupuesto, aunque no lo cumplamos. Desde luego que hay gente muy ordenada que lleva con mucho cuidado sus cuentas y trata de no endrogarse; o bien, si pide prestado para cubrir sus gastos presupuestados, lo hace sin salir de sus posibilidades de pago.
Por razón natural, el gobierno del país -el gobierno federal- tiene un presupuesto anual; cuyo monto, en principio, es exactamente igual al de los ingresos; aunque para equilibrarlo, habitualmente, tiene que pedir prestado. Así como los particulares, cuando es necesario, recurrimos al crédito, el gobierno mexicano o de cualquier lugar, también recurre a pedir prestado. Si administran bien el dinero propio y el prestado, al menos por ahora, es harina de otro costal, es decir, cuestión a tratar en otra ocasión.
Por ahora, lo curioso del asunto -y es lo que esta vez me importa destacar- es que mientras la Ley de Ingresos es aprobada por ambas Cámaras, pues es una ley, el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federación es aprobado solamente por la Cámara de Diputados. Lo cual, desde luego, tiene su complejidad, sus consecuencias y su historia.
Sucede que cuando se discutió y aprobó la Constitución de 1857 se intentó acercarse a una forma de gobierno parlamentario, así es que el Congreso de la Unión no fue bicameral, con Cámara de Diputados y de Senadores; sino que fue organizado de manera unicameral, solamente con una Cámara de Diputados. Como el experimento constitucional unicameral no resultó tan útil como lo esperaban sus autores, primero, fue don Benito Juárez quien intentó restaurar el Senado, pero no lo logró. Fue hasta 1874, cuando el entonces presidente Sebastián Lerdo de Tejada logró la reforma constitucional por la cual el Senado fue restaurado.
Las resistencias al sistema bicameral trajeron como consecuencia que, por lo menos, dos de las funciones que en los demás países con sistema bicameral tienen forma de ley, en México quedaran como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, aunque ya hubiese de nuevo dos cámaras. Me refiero a la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación y a la aprobación de la Cuenta Pública. El ciclo presupuestal está formado por esos tres eventos: ingresos, egresos y comprobación del gasto. Pero, en México, a nivel federal, solo uno es aprobado por ambas Cámaras, la Ley de Ingresos, en tanto que los otros dos, Presupuesto de Egresos y Cuenta Pública, sólo por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Muchos años después, apenas en 2014, se le agregó a la Cámara de Diputados la facultad exclusiva de aprobar el Plan Nacional de Desarrollo; que antes, desde 1983 -cuando quedó escrito en la Constitución, aunque desde tiempo atrás había planes sexenales o con otros nombres-, lo hacía el Ejecutivo Federal sin necesidad de andar preguntando a las cámaras legislativas qué les parecía lo que se proponía realizar y gastar gracias al PND.
Ahora bien, los objetivos y metas del PND, así como los gastos necesarios para alcanzarlos, pues requieren necesariamente estar previstos y dotados de recursos perfectamente identificados y cuantificados; los cuales, ni más ni menos, son señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.
La representación política de los ciudadanos se encuentra en el Congreso de la Unión, el cual -como ya lo dije- está formados por dos Cámaras. En realidad, las dos Cámaras funcionan conjuntamente para discutir y aprobar leyes. Aunque, con eso del Congreso formado, por un tiempo, por una sola Cámara, y luego por dos, pues se le hizo fácil a los autores de esas reformas y contrarreformas dotar de facultades exclusivas a una y a otra Cámara. En todas las sociedades democráticas consolidades las decisiones más importantes son tomadas por ambas Cámaras, pero aquí, como ya dije, pues se hizo muy fácil repartir las competencias importantes -salvo la aprobación de la ley- entre una y otra.
Como en las entidades federativas el Congreso local es unicameral, pues el presupuesto de egresos del Estado o de la Ciudad de México es necesariamente una ley. Así es que, si alguna minoría legislativa no está de acuerdo con lo presupuestado, pues impugna a través de la acción de inconstitucionalidad; que es una de las formas de defensa de la Constitución por vía judicial, aunque hay otras también por vía judicial como el juicio de amparo o la controversia constitucional. De esta forma -la acción de inconstitucionalidad- las minorías legislativas tienen una forma institucional de expresar su desacuerdo, mediante un mecanismo de defensa de lo que dice la Constitución, previsto en la misma.
Curiosamente, si en la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión una minoría legislativa no está de acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la mayoría legislativa, pues simplemente no tiene manera de inconformarse por vía judicial, por una sencilla razón: la acción de inconstitucionalidad es procedente solamente en contra de leyes, según expresamente dice uno de los artículos de la Constitución, el 105 en su fracción II.
Como usted ya pudo darse cuenta, tampoco es posible que una minoría legislativa de la Cámara de Diputados federal pueda impugnar, mediante acción de inconstitucionalidad, otras resoluciones -aprobadas por la mayoría- que no le gusten. Por ejemplo, el Plan Nacional de Desarrollo y la Cuenta Pública. Hay otras más, pero para no cansarle con tantos vericuetos constitucionales, me conformo con mencionar estas tres resoluciones de las que he estado platicando: Presupuesto, Cuenta Pública y PND. Pero de lo que no me conformo es en decir nada más cómo no, por lo que ahora explico cómo sí se puede que las minorías legislativas sean escuchadas en su inconformidad.
Pues resulta que el 10 de junio de 2011 se aprobó y publicó una reforma constitucional en materia de derechos humanos. Por lo que, entre otras consecuencias, surgió otra forma de aplicar e interpretar el derecho, con lo que se facilitó eso -que, por lo demás, siempre ha sucedido- de construir el derecho por medio de la interpretación y la argumentación.
Así es que resultaría bastante sencillo ahora admitir una acción de inconstitucionalidad, mediante un criterio de la mayoría de los integrantes del pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación -que es el tribunal que resuelve las mencionadas acciones de inconstitucionalidad-, que permita admitir una demanda de acción de inconstitucionalidad en contra del PEF y resolverla en sus términos. Es muy sencillo, digo, porque solo se trata de que las señoras y los señores ministros asuman su función de intérpretes de la Constitución conforme a su espíritu y contexto.
Desde luego que la cuestión no es tan sencilla como parece pues, primero, se requiere que la minoría legislativa se ponga de acuerdo en la necesidad o conveniencia y términos de su impugnación del PEF. Lo siguiente es que las señoras y los señores ministros estén convencidos de que, en el bloque de convencionalidad en materia de derechos humanos, hay disposiciones expresas de que siempre debe haber un recurso legal efectivo y accesible para cualquiera que esté inconforme con algún acto de autoridad. Finalmente, que la minoría legislativa pueda probar que las asignaciones presupuestales impugnadas son violatorias de los principios que garantizan la protección de los derechos humanos de los gobernados, que son representados tanto por la mayoría como por la minoría legislativa.
Ciudad de México, 23 de noviembre de 2021.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
Profesor e Investigador. Doctor en Estudios Políticos (Francia) y doctor en Derecho (México); posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas (España) y posdoctorado en Regímenes Políticos Comparados (Estados Unidos); autor de libros de derecho público, privado y social.
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