Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
SUMARIO: 1. Los orígenes, el texto de 1917 y sus reformas sucesivas. 2. El nuevo sistema de distribución de competencias. 3. La labor del intérprete al solucionar conflictos competenciales.
- Los orígenes, el texto de 1917 y sus reformas sucesivas
Hace ya mucho tiempo que sin darnos cuenta el artículo 124 constitucional dejó de enunciar la clave de distribución de competencias en nuestro régimen federal de gobierno, entendida originalmente a partir de una concepción dualista del federalismo, en función de facultades exclusivas del orden central o federal, las residuales de las entidades federativas y las muchas que inicialmente compartieron. De tal forma que hemos transitado a un sistema federal de colaboración, cooperación y coordinación sustentado en un nuevo diseño competencial.
Las reformas constitucionales sucesivas fueron modificando gradual e inexorablemente el sistema original de distribución de competencias en nuestro régimen federal de gobierno, al mismo tiempo que los tratados internacionales -no sólo en materia de derechos humanos sino también en muchas otras- fueron dejando su influencia en el texto constitucional reformado para modificar las atribuciones de los órdenes de gobierno, mismos que también crecieron en número y en su forma de organizarse.
Un efecto no previsto de los medios de impugnación constitucional hechos valer en contra de la Constitución Política de la Ciudad de México fue que dieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la oportunidad de examinar el nuevo sistema competencial federal nuestro, para resolver dichas impugnaciones en materias concretas. El resultado de este análisis aparece en los párrafos 169 a 200 de la sentencia que recayó a la acción de inconstitucionalidad 15/2017 y acumuladas, cuyo contenido, para efectos prácticos, resumo y transcribo a continuación.
- El nuevo sistema de distribución de competencias
En la actualidad existe una serie de sistemas de distribución de facultades con reglas, principios, tipologías y mecanismos de diferente naturaleza y complejidad. Así tenemos que la Federación cuenta con facultades expresas y con facultades implícitas. En tanto que las entidades federativas tienen las competencias residuales no conferidas a las autoridades federales, pero tienen también prohibiciones puntuales y obligaciones de colaboración.
Pero una y otras cuentan también con materias concurrentes que pueden ser agrupadas en función de su periodo o fecha de creación. Encontramos así las facultades concurrentes de “primera generación” en las que el Constituyente Permanente ordenó al Congreso de la Unión emitir una ley distributiva, estableciendo con claridad las atribuciones específicas que le corresponden a cada uno de los niveles involucrados y en función del objetivo constitucionalmente buscado. A esta “primera generación” de materias concurrentes pertenecen educación, salubridad general, asentamientos humanos o equilibrio ecológico.
Más adelante, este modelo se retomó para otro tipo de actividades o materias como fue el caso de turismo, cultura física y deporte, pesca y acuacultura, derechos de niñas, niños y adolescentes, derechos de las víctimas y electoral.
Sin embargo, existen también materias en las que el objetivo perseguido no fue el reparto de facultades sino la coordinación entre autoridades. Es el caso de la materia fiscal, seguridad pública, protección civil y cultura.
Pero además de lo anterior, hubo caso en los que el Constituyente Permanente decidió que era conveniente contar con una legislación única, como sucedió desde hace tiempo en materia laboral y más recientemente sobre el procedimiento penal, ejecución de penas, mecanismos alternativos de solución de controversias penales y justicia penal para adolescentes, así como en materia procesal civil y familiar, en donde las autoridades de todos los niveles aplican la regulación emitida por el Congreso de la Unión.
Pero hubo otros casos en los que el Poder Revisor de la Constitución determinó que habría legislación única, distributiva y de coordinación como sucede en materia de secuestro, desaparición forzada de personas, trata, tortura y delitos electorales.
En tanto que, en otros casos, decidió establecer sistemas nacionales con leyes generales aplicables en todos los niveles de gobierno, como sucede en transparencia, acceso a la información y combate a la corrupción.
Finalmente, el Constituyente ordenó que el Poder Legislativo Federal estableciera legislación de armonización u homologación que sentara las bases y principios aplicables para la Federación, Estados y Municipios, como sucede en materia de contabilidad gubernamental, disciplina financiera, archivos, registros públicos y civiles, mejora regulatoria y justicia cívica e itinerante.
A todo lo anterior hay que sumar las atribuciones compartidas, esto es, aquellas en las que tanto la Federación como las entidades federativas cuentan con competencia sin que exista instrucción constitucional de concurrencia, coordinación o armonización; atribuciones, las compartidas, que cada vez son más reducidas. Tal es el caso, por ejemplo, de delitos o de la legislación orgánica de cada nivel de gobierno.
Resulta evidente, entonces, el gran número de materias en que debe existir cooperación o participación conjunta entre niveles de gobierno, así como que los modelos o esquemas para regular dicha participación no son uniformes, sino todo lo contrario. Además de que el denominador común de las numerosas reformas constitucionales que han modificado el sistema original de distribución de competencias, ha sido la creciente participación o intervención de la Federación en ámbitos originalmente reservados a las entidades federativas o que eran compartidos con éstas.
- La labor del intérprete al solucionar conflictos competenciales
Para resolver conflictos de competencia en este nuevo contexto, el intérprete constitucional debe tener en cuenta, primero, los factores o elementos que se presentan en un número importante de materias o facultades. Además, debe identificar el mecanismo de participación específico dentro de las categorías descritas en el acápite anterior. Asimismo, debe tener presente los objetivos y finalidades perseguidos en la reforma constitucional correspondiente, para determinar el grado de participación o campos de acción asignados a cada nivel de gobierno; sin perder de vista que incluso dentro de una misma categoría los fines, objetivos y la regulación resultante no siempre serán equivalentes o similares. Puesto que cada modelo o esquema de participación o cooperación posee características propias y una naturaleza diferenciada de las demás.
Finalmente, la solución que se adopte deberá ser congruente con el resto de los principios, bases, postulados, reglas y contenidos constitucionales que puedan tener relación o injerencia con la materia en cuestión. Desde la acción de inconstitucionalidad 119/2008 (página 37), la SCJN consideró que “la determinación de la materia no puede descansar únicamente en el nombre de la ley, sino que se trata de una cuestión de esencialidad de lo regulado”.
El intérprete debe encontrar un equilibrio entre todos los elementos que conforman nuestro sistema constitucional, por una parte, para promover una mayor protección, promoción y garantía de los derechos y, por la otra, mantener un principio de orden en la distribución del ejercicio del poder público en nuestro país.
Ciudad de México, 12 de marzo de 2021.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
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