Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
Escribir sobre la República de Chile implica recordar su transición de la dictadura militar a la democracia, pero esta vez solo me ocuparé con algunos detalles de una reforma constitucional durante la democracia. El 4 de septiembre de este año se llevó a cabo en la República de Chile un plebiscito constitucional para aprobar o rechazar una nueva Constitución, conforme a lo expresamente previsto para tales casos en el artículo 129 de la Constitución vigente en ese país. La Convención Constitucional que elaboró la propuesta de Constitución Política de la República de Chile sometida a plebiscito fue elegida los días 15 y 16 de mayo de 2021 y se constituyó el 4 de julio de 2021. La Convención Constitucional estuvo integrada por 154 convencionales o diputados constituyentes, como les llamamos en México.
Pero, a diferencia de la forma de aprobar constituciones y sus reformas en nuestro país, hubo en Chile dos plebiscitos, como les llama la Constitución vigente aprobada durante el gobierno del general Pinochet y muchas veces reformada después: uno para aprobar la convocatoria a la Convención Constitucional y otro para aprobar el texto aprobado por la Convención Constitucional. La forma coloquial de llamar dichos plebiscitos fue plebiscitos “de entrada” y de “salida”. El plebiscito de entrada se llevó a cabo el 25 de octubre de 2020, en tanto que el de salida, como ya se señaló, fue el 4 de septiembre pasado.
Resultó entonces que el texto constitucional aprobado por lo que nosotros llamamos en México “congreso constituyente” no fue aprobado por los electores chilenos. Hubo al efecto una campaña publicitaria regulada por la autoridad electoral, en la que participaron tanto los partidos y organizaciones políticas y ciudadanas que estaban a favor de la aprobación como los partidos y organizaciones que estaban por su rechazo. El resultado del plebiscito fue que de un total aproximado de quince millones de electores concurrieron a votar trece millones, de los cuales la propuesta constitucional fue rechazada por el 61.86 % de los votos válidamente emitidos. De tal forma que Chile se convirtió en el primer país que ha rechazado una nueva Constitución redactada por una asamblea o convención elegida democráticamente; lo que no deja de ser paradójico e ilustrativo si se tiene en cuenta que los convencionales, como le llaman ellos, o constituyentes, como les llamamos nosotros, fueron electos mediante voto popular.
Como todos recordamos, en las consultas ciudadanas recientes realizadas en nuestro país, tanto para decidir sobre la persecución penal de los expresidentes de la República como para la revocación del mandato del presidente en funciones la autoridad electoral, el Instituto Nacional Electoral, fue la única persona moral que formalmente podía hacer propaganda para invitar a los electores a participar en la consulta, pero no hubo propaganda legalmente regulada de partidos políticos y organizaciones ciudadanas ni a favor ni en contra de las propuestas respectivas. En la práctica sí la hubo, particularmente a favor de la propuesta de mantener el mandato constitucional al presidente en funciones, pero completamente fuera de la ley o sin regulación ni constitucional ni legal.
Veamos ahora de manera general el contenido de la Constitución rechazada por los electores chilenos para tratar de llegar a algunas consideraciones sobre la pertinencia y oportunidad de nuevas constituciones nacionales. Cabe recordar que hasta ahora después de las protestas sociales ocurridas en Chile en 2019, se pudo materializar la propuesta de una nueva Constitución inicialmente formulada por la presidenta Michelle Bachelet en 2015. Cabe también recordar que, en México, como consecuencia del levantamiento militar que más bien fue una protesta social del llamado Ejército Zapatista de Liberación Nacional, dicho movimiento culminó con una reforma constitucional al artículo segundo de la Constitución federal, aunque originalmente los Acuerdos de San Andrés Larráinzar y la propuesta de la Comisión de Concordia y Pacificación que en su momento negoció la paz, hayan planteado la modificación de otros artículos constitucionales aunque con un contenido semejante en sus objetivos al artículo finalmente aprobado. La lectura de las transcripciones siguientes es indispensable para hacerse una idea del contenido general de las constituciones políticas nacionales; tratándose de estados federales, las constituciones locales tienen un contenido muy parecido, aunque sujeto a las disposiciones de la constitución nacional o federal.
La Constitución sometida a plebiscito o referéndum en Chile consta de 388 artículos distribuidos en los siguientes capítulos: I. Principios y Disposiciones Generales; II. Derechos Fundamentales y Garantías: Nacionalidad y Ciudadanía; Acciones Constitucionales; Defensoría del Pueblo; III. Naturaleza y Medioambiente: Bienes Comunes Naturales; Estatuto de las Aguas; Estatuto de los Minerales; Defensoría de la Naturaleza; IV. Participación Democrática: Participación y Representación Democrática; Sufragio y Sistema Electoral; V. Buen Gobierno y Función Pública; VI. Estado Regional y Organización Territorial; Comuna Autónoma; Provincia; Región Autónoma; Autonomía Territorial Indígena; Territorios Especiales, Ruralidad; Autonomía Fiscal; VII. Poder Legislativo: Congreso de Diputadas y Diputados; Cámara de las Regiones; Disposiciones Comunes al Poder Legislativo; Sesiones Conjuntas del Congreso de Diputadas y Diputados y de la Cámara de las Regiones; La Ley; Procedimiento Legislativo; VIII. Poder Ejecutivo; IX. Sistema de Justicia: Consejo de la Justicia; X. Órganos Autónomos Constitucionales: Contraloría General de la República; Banco Central; Ministerio Público; Defensoría Penal Pública; Agencia Nacional de Protección de Datos; Corte Constitucional; XI. Reforma y Reemplazo de la Constitución: Reforma Constitucional; Procedimiento para Elaborar una Nueva Constitución. Consta además de cincuenta y siete Disposiciones Transitorias.
Una primera forma de tratar de evaluar la pertinencia, oportunidad e innovación del texto constitucional propuesto a los electores chilenos y rechazado por éstos es la de compararlo con el texto de la Constitución vigente. Sucede entonces que la Constitución aprobada durante el gobierno del general Pinochet fue sometida a ratificación mediante plebiscito sin registros electorales; entró en vigor mediante un régimen transitorio desde 1981 y en forma plena a partir de 1990. Su texto original contenía 120 artículos y 29 disposiciones transitorias. Después de una nueva reforma en 2005, de las sesenta que hasta la fecha lleva antes y después de la transición a la democracia chilena, durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos su contenido quedó en 129 artículos y 20 disposiciones transitorias. Para julio de 2022, tiene 143 artículos y 51 disposiciones transitorias, pues en cada periodo presidencial, antes y después de la transición reitero, ha habido numerosas reformas.
La distribución del articulado vigente es la siguiente, también en capítulos: I BASES DE LA INSTITUCIONALIDAD; II NACIONALIDAD Y CIUDADANIA; III DE LOS DERECHOS Y DEBERES CONSTITUCIONALES; IV GOBIERNO: Presidente de la República; Ministros de Estado; Bases Generales de la Administración del Estado; Estados de Excepción Constitucional; V CONGRESO NACIONAL: Composición y generación de la Cámara de Diputados y del Senado; Atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados; Atribuciones exclusivas del Senado; Atribuciones exclusivas del Congreso; Funcionamiento del Congreso; Normas comunes para los Diputados y Senadores; Materias de Ley; Formación de la Ley; VI PODER JUDICIAL; VII MINISTERIO PUBLICO; VIII TRIBUNAL CONSTITUCIONAL; IX JUSTICIA ELECTORAL; X CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA; XI FUERZAS ARMADAS, DE ORDEN Y SEGURIDAD PÚBLICA; XII CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL; XIII BANCO CENTRAL; XIV GOBIERNO Y ADMINISTRACION: INTERIOR DEL ESTADO; GOBIERNO Y ADMINISTRACION REGIONAL; GOBIERNO Y ADMINISTRACION PROVINCIAL; ADMINISTRACION COMUNAL; DISPOSICIONES GENERALES; XV REFORMA DE LA CONSTITUCION; DISPOSICIONES TRANSITORIAS.
Otra manera de evaluar la oportunidad y pertinencia del texto constitucional aprobado por la Convención y rechazado por los electores chilenos es compararlo con el texto de la Constitución Mexicana, la cual consta de 136 artículos y originalmente de diecinueve artículos transitorios. Dichos artículos están distribuidos en nueve títulos. El título primero, sin nombre, se divide en los siguientes capítulos: I. De los Derechos Humanos y sus Garantías; II. De los Mexicanos; III. De los Extranjeros; IV. De los Ciudadanos Mexicanos. El título segundo, también sin nombre, se divide en dos capítulos: I. De la Soberanía Nacional y de la Forma de Gobierno; II. De las Partes Integrantes de la Federación y del Territorio Nacional. El título tercero, igualmente sin nombre, se divide en los siguientes capítulos y secciones: Capítulo I. De la División de Poderes; II. Del Poder Legislativo; Sección I. De la Elección e Instalación del Congreso; Sección II. De la Iniciativa y Formación de Leyes; Sección III. De las Facultades del Congreso; Sección IV. De la Comisión Permanente; Sección V. De la Fiscalización Superior de la Federación; Capítulo III. Del Poder Ejecutivo; Capítulo IV. Del Poder Judicial; Título Cuarto. De las Responsabilidades de los Servidores Públicos, Particulares Vinculados con Faltas Administrativas Graves o Hechos de Corrupción, y Patrimonial del Estado; Título Quinto. De los Estados de la Federación y de la Ciudad de México; Título Sexto. Del Trabajo y de la Previsión Social; Título Séptimo. Prevenciones Generales; Título Octavo: De las Reformas a la Constitución; Título Noveno. De la Inviolabilidad de la Constitución.
En México, desde la promulgación de la Constitución vigente en 1917 hasta la fecha ha habido 707 modificaciones a artículos constitucionales mediante 233 decretos de reforma aprobados por el órgano reformador conocido como Poder Constituyente Permanente, cuyas decisiones desde luego no son sometidas a referéndum o a plebiscito, es decir, a consulta popular a través de mecanismos de democracia directa o participativa. En México, también, la Constitución local aprobada en su totalidad mediante una asamblea constituyente convocada de manera expresa fue la Constitución de la Ciudad de México, aprobada y promulgada en 2017; después de una reforma a la Constitución Federal que desde luego no estableció la ratificación de dicho texto mediante referéndum o plebiscito.
Las reformas a la Constitución federal mexicana no son sometidas a referéndum o plebiscito, ni pueden ser impugnadas por los ciudadanos mediante el juicio de amparo. Ahora mismo se sigue discutiendo en el seno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación si dichas reformas pueden ser materia de control de convencionalidad, no obstante los precedentes interamericanos al respecto en países como Chile que, al igual que México, reconocen el control difuso de convencionalidad. Más aún, México fue condenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a ejercer el control difuso de convencionalidad y la SCJN lo tiene regulado, pero no lo aplica para el caso de las reformas a la Constitución.
Tanto el contexto sociológico político como el contenido normativo reseñado hasta aquí resultan insuficientes para formular conclusiones pretendidamente válidas sobre el contenido de la nueva Constitución chilena u otras y su impugnación o rechazo, de tal suerte que objetivamente solo es posible formular algunas consideraciones generales sobre nuevas constituciones nacionales.
Una Constitución nacional reconoce el ejercicio y regula la protección de derechos fundamentales reconocidos ahora como derechos humanos en un gran número de instrumentos internacionales, supuestamente sujetos a control de convencionalidad en nuestro país; los valores, principios, libertades y prohibiciones que también regulan la relación entre el Estado y los particulares son otros tantos medios de defensa de éstos frente a aquel mediante argumentación jurídica. Asimismo, establece la organización y atribuciones de los poderes públicos además de las formas y procedimientos para su coordinación y colaboración. Tanto los derechos fundamentales o humanos como las formas de organización e interrelación estatal están sujetos a cambios constantes como resultado del acuerdo político adoptado por las élites gobernantes mediante diversas formas; la más común es el acuerdo legislativo, por lo que habitualmente dichos cambios se materializan mediante reformas constitucionales graduales.
En la práctica, un nuevo texto constitucional nacional es resultado de un cambio de régimen político, esto es, que concluya una dictadura y se inicie una forma democrática de gobierno o bien que suceda lo contrario; aunque en este caso, es decir, que se inicie una dictadura, basta con dejar la Constitución del gobierno democrático, pero no aplicarla o reformarla a conveniencia. Sin embargo, como hemos visto con las transcripciones anteriores, los textos constitucionales son de tal complejidad y extensión que difícilmente pueden ser conocidos en detalle y entendidos en sus implicaciones por el electorado en general. Esto es lo que permite el uso y abuso de las disposiciones constitucionales, así como la omisión de su cumplimiento por parte de los gobiernos autoritarios en vías de convertirse en francas dictaduras.
Ciudad de Oaxaca, 19 de septiembre de 2022.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
Profesor e Investigador. Doctor en Derecho por el Instituto Internacional del Derecho y del Estado (México) y doctor en Estudios Políticos por la Universidad de París (Francia); posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas por la Universidad de Alcalá (España) y posdoctorado en Regímenes Políticos Comparados por la Universidad de Colorado, Campus Colorado Springs (EUA); Especialidad en Justicia Electoral por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México); autor, entre otros, de los libros: Nuevo Derecho Electoral Mexicano (Universidad Nacional Autónoma de México, Editorial Trillas), Análisis Político y Jurídico de la Justicia Electoral en México (Escuela Libre de Derecho de Sinaloa, Editorial Tirant lo Blanch); El Presidencialismo Mexicano en la 4T (Universidad de Xalapa); Crónica de una dictadura esperada (Amazon); El presidencialismo populista autoritario mexicano de hoy: ¿prórroga, reelección o Maximato? (Amazon).
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