Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
Para quienes nos dedicamos al estudio, la enseñanza y la práctica del derecho constitucional local y no solo del derecho constitucional en general, es decir, del constitucionalismo nacional -federal en el caso mexicano-, la todavía reciente discusión, aprobación, promulgación e impugnación de la Constitución Política de la Ciudad de México, resulta un objeto de estudio del mayor interés y utilidad para la teoría y la práctica del constitucionalismo.
La unidad del Estado Nación se asegura y garantiza, desde una perspectiva estrictamente jurídica, mediante una constitución política nacional. Ahora bien, en función de la extensión geográfica del territorio de los países -aunque no necesaria ni exclusivamente por esto- es usual encontrar que los países adopten un sistema federal de gobierno -en donde hay una constitución federal y tantas constituciones locales como estados de la Federación-. Por lo menos éste sería el caso de cinco países americanos con gran extensión territorial: Canadá (9.985 millones km2), Estados Unidos (9.834 millones km2), Brasil (8.516 millones km2), Argentina (2.78 millones km2) y México (1.973 millones km2). Venezuela tienen menor extensión geográfica que los países anteriores (916,445 km2), pero también es otro país americano con régimen federal de gobierno. Colombia y Perú tienen mayor extensión geográfica que Venezuela, por ejemplo, pero no tienen un sistema federal.
En Europa, el federalismo más conocido y reconocido es el de Alemania, incluso mucho antes de la unión de las dos Alemanias, la del bloque soviético -Alemania del Este- y la del bloque americano -Alemania Occidental-. Aunque hay otros países europeos que se acercan mucho al sistema federal por su descentralización administrativa y legislativa -como sería el caso de España-; así como otros países que conocen una amplia descentralización administrativa, incluso también con procesos electorales regionales, pero sin descentralización legislativa, como sería el caso de Francia.
De la misma manera que no hay dos regímenes parlamentarios, presidenciales o semiparlamentarios iguales, si acaso solo semejantes por un gran número de rasgos comunes que permiten identificarlos en alguna de esas tres grandes categorías; asimismo, tampoco hay dos sistemas federales iguales, aunque compartan características que permitan identificarlos como tales.
Durante el periodo republicano de gobierno en México -pues con frecuencia se olvida u oculta que tuvimos dos periodos de gobierno imperial-, hemos transitado del federalismo al centralismo y luego del centralismo al federalismo. Pero igualmente se olvida u oculta que nuestro federalismo ha sido un federalismo centralizador, es decir, que paulatina pero inexorablemente el gobierno central del sistema federal, llamado desde luego -paradójicamente- gobierno federal, ha centralizado lo más posible las funciones más importantes del gobierno nacional en detrimento de los gobiernos locales y municipales ya establecidos. Pero, también, ignorando y descuidando la regulación de otras formas de gobierno, de competencias administrativas y de expedición de normas jurídicas indispensables para nuestra convivencia organizada.
Esto nos obliga a reconocer desde una perspectiva académica -puesto que la Constitución General y las locales no los reconocen de manera expresa y puntual, aunque en ocasiones los admitan y regulen así sea de manera incipiente-diversos órdenes de gobierno, sistemas competenciales u órdenes jurídicos, es decir, sistemas normativos, existentes al interior de o coincidentemente con nuestro régimen político-administrativo federal, mismos que identifico de la manera siguiente: 1) Orden Constitucional, 2) Orden Internacional, 3) Orden Federal, 4) Orden de los Estados de la República, 5) Orden de la Ciudad de México, 6) Orden Intergubernamental, 7) Orden Municipal, 8) Orden Submunicipal y 9) Orden Indígena-Afromexicano.
Este exordio sobre constitucionalismo, federalismo y órdenes competenciales y normativos de gobierno a su interior, lo estimo necesario para contextualizar la importancia de la Constitución Política de la Ciudad de México, en principio, en nuestro sistema federal tradicionalmente entendido como un equilibrio entre dos órdenes de gobierno: el central o federal y el local o de las entidades federativas, aunque ya he señalado las restricciones de esta perspectiva solo dualista. Pero, sobre todo, por las aportaciones de esta nueva constitución local en diversas materias que de manera contextual paso a reseñar.
En primer lugar, haber culminado una larga evolución de la forma de gobierno local de la Ciudad de México al interior de la Constitución vigente de 1917, hasta llegar a una entidad federativa autónoma -que no puede ser soberana, como los estados de la república, por su carácter de ciudad capital de la república-, pero con su propia Constitución local, lo que nunca antes había existido, pues a lo más que se había llegado, con la reforma de 1993, fue a un Estatuto General -pero no a una Constitución local- que era aprobado y reformado por el Congreso de la Unión pero no por un poder constituyente local.
En segundo lugar y por lo mismo, haber aportado una nueva constitución local de manera completa, integral. Si bien numerosos estados de la república han realizado reformas amplias de su texto constitucional local, ninguno que yo sepa ha expedido una nueva constitución local, puesto que no han convocado a un nuevo constituyente local con la misión expresa de abrogar la constitución local vigente y expedir una nueva. Ciertamente, hay que reconocer que la Constitución General o Federal de la República Mexicana no tiene expresamente prevista la hipótesis normativa de que un estado de la república convoque a un constituyente local que haga tal cosa. Aunque sostengo que de manera implícita en el texto constitucional federal esta hipótesis puede darse, pero hasta ahora ningún ejecutivo local, ni los poderes locales en su conjunto, han llegado hasta este punto en el ejercicio de su libertad de organización o configuración interna dentro de lo permitido por la Constitución General.
En el caso de la Ciudad de México fue posible hacerlo, de una parte, porque no había una constitución local anterior, pero sobre todo porque la reforma constitucional que abrió esta posibilidad reguló de manera expresa y puntual, en los artículos transitorios de la reforma constitucional federal correspondiente, la manera como se formaría la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México que expediría dicha Constitución local primera.
La tercera aportación que resalto es la forma como se integró la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, pues significó un ejercicio de negociación y concertación políticas -necesario pero exitoso por su resultado- para llegar a un diseño de poder constituyente local formado a partir de elección popular directa mediante el principio de representación proporcional pura, de elección indirecta y de designación directa. Se trata de un sistema electoral y de nombramiento bastante alambicado, que se explica tanto porque se trataba de la ciudad capital de la república, como por la distribución de las fuerzas político partidistas en dicha circunscripción electoral en ese momento. Lo que se complementó, equilibró o compensó con la forma de redactar el proyecto de Constitución que sería discutido y en su caso aprobado por el Poder Constituyente; proyecto cuya redacción se confió al jefe de gobierno del entonces todavía Distrito Federal.
La cuarta aportación, a mi juicio, fue que las impugnaciones vía acción de inconstitucionalidad y controversia constitucional en contra del texto aprobado permitieron actualizar el análisis del complejo sistema de distribución de competencias al interior de nuestro sistema federal de gobierno. Lo cual permite ahora a las entidades federativas tener una orientación más precisa sobre los alcances competenciales de muchas de sus atribuciones, además de reglas específicas en casos concretos -por todos los nuevos derechos, órganos, procedimientos y reglas que fueron impugnados, pues su resultado precisó su procedencia o inaplicación-, si en lo sucesivo desean reformar o modificar no solo disposiciones constitucionales o legislativas locales, sino cualquier otra disposición normativa local en tales materias.
Esta vez me quedo solo con estas aportaciones que prefiero llamar de contexto de las otras aportaciones del propio texto constitucional de la Ciudad de México, a las cuales espero referirme en una ocasión posterior.
Ciudad de México, 10 de marzo de 2021.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández.
Profesor e Investigador. Doctor en Estudios Políticos (París, Francia) y en Derecho (CdMx, México); posdoctorado en Control Parlamentario y Políticas Públicas (Alcalá, España) y en Regímenes Políticos Comparados (Colorado, Campus Colorado Springs, Estados Unidos de América); con la Especialidad en Justicia Electoral (TEPJF, México); maestro en Administración de Empresas (EdoMéx, México).
Sé el primero en comentar