Eduardo de Jesús Castellanos Hernández
Los días 26 y 27 de febrero del año en curso, la Universidad Nacional Autónoma de México -a través del Instituto de Investigaciones Jurídicas y de la Facultad de Estudios Superiores Acatlán-, organizó un seminario para el análisis de las veinte iniciativas de reforma constitucional y legal presentadas por el presidente de la República el 5 de febrero pasado. En dicho evento académico participé en la mesa 3, dedicada al estudio de las “Iniciativas de Reforma de Contenido Político-Administrativo”; las otras mesas estuvieron dedicadas al estudio de las reformas en materia judicial y electoral, a las de contenido político electoral y, una más, a las de justicia social y laboral.
El tema de mi ponencia fue el mismo que el de esta colaboración semanal, donde analizo las dos iniciativas de reforma, constitucional y legislativa, presentadas por el presidente en materia de simplificación orgánica. Desde luego que la expresión “simplificación orgánica” suena neutra e incomprensible. Pero si usted tiene la paciencia de leer lo que sigue, fácilmente podrá comprender la magnitud del desatino que representan ambas iniciativas. Tal vez encontrará usted un texto un poco largo, pero espero que, según usted, valga la pena la lectura.
Al efecto, es conveniente dar la siguiente información: el texto de todas las iniciativas ahora en análisis -las dos que aquí comento y las dieciocho más- está disponible para consulta en la página web de la Cámara de Diputados, en el micrositio “Información Parlamentaria”, específicamente en la Gaceta Parlamentaria del día 5 de febrero en curso -pero le advierto que son varios cientos de páginas, si es que quiere leerlas-.
Empiezo -y empecé- diciendo que sus discípulos escuchamos decir al maestro don Héctor Fix Zamudio -fundador (ya fallecido) del Instituto donde en ese momento nos encontrábamos- que “texto sin contexto es puro pretexto”. Es por ello -dije-, que el estudio de las iniciativas nos obliga a subordinar el momento y el contenido de las mismas a los principios, valores, reglas y procedimientos del modelo de la democracia occidental y del sistema de economía mixta, al interior de los cuales transcurren, actualmente, en México, tanto la lucha por el poder político como la producción económica de satisfactores, en tanto que Estado nación independiente. Aunque también, obviamente, se trata de un Estado sujeto a relaciones jurídicas y políticas internacionales -desde luego geopolíticas-, así como a flujos económicos y financieros ineludibles; actualmente mejor conocidos en su vinculación integral como sociedad global.
Me referí, pues, inicialmente, al contexto político electoral en que son presentadas, estudiadas y discutidas las veinte iniciativas en su conjunto; ya que esto sucede durante el proceso electoral 2023-24 actualmente en curso. Lo cual implica, por lo menos, algunas cuestiones de previo y especial pronunciamiento a destacar. De una parte, en el supuesto constitucional de la no reelección de la persona titular del poder ejecutivo federal, es necesario afirmar que se trata de un ejercicio o intento a todas luces fuera de tiempo del actual presidente de la República -los que ya bailaron que se sienten-; pues, para efectos prácticos, materialmente invalida o vuelve superflua la consulta al electorado de sus necesidades y demandas.
Pero que, también, vuelve innecesaria la evaluación que hagan los electores de la oferta política y de gobierno que formulen los candidatos a los diferentes cargos federales -ejecutivo y legislativo-. Peor aún, en el supuesto, sin conceder, de que las iniciativas de reforma constitucional fuesen aprobadas por el Poder Constituyente Permanente, comprometerían o determinarían la acción de gobierno de quienes -presidente y legisladores- triunfen en las elecciones -independientemente de que se trate o no de la coalición partidista que sustenta al presidente todavía en funciones-.
El objeto de la iniciativa presidencial de reforma constitucional en materia de simplificación orgánica es el de regresar las atribuciones de los siguientes organismos a las dependencias que en algún momento contaban con dichas facultades -una vuelta al pasado-. Se trata de los cuatro organismos constitucionales autónomos, las dos comisiones reguladoras en materia de energía y el organismo descentralizado siguientes:
- Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE)
- Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT)
- Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI)
- Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social (CONEVAL)
- Comisión Reguladora de Energía (CRE)
- Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH)
- Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (MEJOREDU)
La exposición de motivos correspondiente consta de 74 páginas; a dichas 74 páginas hay que agregar tres páginas más con las comunicaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en las que se asegura que dicha iniciativa no tiene un impacto presupuestario, toda vez que (cito) “no requerirá recursos adicionales para las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, debido a que se harán movimientos compensados para tal efecto”.
Las funciones de los organismos constitucionales autónomos y de los demás organismos sin autonomía, pero con relevancia constitucional por su regulación desde la Ley Fundamental, simple y llanamente se propone que sean transferidas a la administración central de la manera siguiente:
- COFECE-Secretaría de Economía.
- IFT-Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes.
- CONEVAL- Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).
- INAI-Secretaría de la Función Pública, Poder Judicial, OCA’s, contralorías del Congreso de la Unión y otros entes públicos más en función de los destinatarios e interesados, con la correspondiente réplica en las entidades federativas.
- CNH-Secretaría de Energía.
- CRE-Secretaría de Energía.
- MEJOREDU-Secretaría de Educación Pública.
La explicación y justificación parte de las siguientes afirmaciones: “Durante muchos años se fue creando una burocracia dorada y la creación de nuevos organismos a los que se debía destinar muchos recursos del presupuesto, por lo que bajo el principio de que no puede haber gobierno rico con pueblo pobre -aunque usted no lo crea esto lo firma un señor que vive en un palacio-, es necesario replantear el funcionamiento de estos, que en los hechos duplican funciones y tareas del ejecutivo federal”. Por cierto, por la tarde del mismo día, en otra mesa de análisis, provoqué con mis preguntas diversos pronunciamientos sobre la distinción entre el salario nominal y el salario real del presidente de la República, uno de los supuestos fundamentos de varias de las reformas y no solo de ésta -pero esto lo dejo para explicarlo más ampliamente en un próximo artículo en estas páginas digitales-.
Por lo anterior -burocracia dorada y gobierno rico- se propone en la iniciativa regresar las atribuciones de dichos organismos a las dependencias que contaban con dichas facultades; sin tener en cuenta, desde luego, el contexto de todo tipo cuando dichas facultades estaban totalmente centralizadas, y tampoco el contexto actual, ni las razones por las que su evolución culminó en organismos autónomos. Podría parecer que se trata solo de una ocurrencia, pero es mucho más, como habremos de ver.
Después de reseñar las etapas de la administración pública mexicana -reseña que será más amplia en la iniciativa de reforma legal que veremos más adelante (si alcanza su paciencia para seguir leyendo)-, concluye que “los organismos descentralizados y órganos constitucionales autónomos, en vez de consolidarse como entidades técnicas e imparciales, fueron creados para garantizar intereses privados de diversa índole en su beneficio”. Se trata de un juicio de valor que en la iniciativa no se estima necesario respaldar con mayores datos que lo sustenten -pero que se vende muy bien para engañar incautos y conseguir votos-.
Señala esta iniciativa de reforma constitucional -como también se reiterará en la iniciativa de reforma legal- que los dos modelos de administración pública implementados en México durante el siglo XX “respondieron a los regímenes económicos predominantes” -tranquilamente confunden la gimnasia con la magnesia-. En realidad se ha tratado de un solo régimen económico -el de economía mixta-; con un Estado que ha sido o más interventor o más regulador, según han cambiado el contexto -nacional e internacional- y las políticas económicas de cada gobierno en turno que, como se detalla en la iniciativa de reforma legal, han sido de un mayor intervencionismo estatal -con motivo de la reconstrucción después de la guerra civil habitualmente llamada Revolución Mexicana-; intervencionismo estatal complementado con una política de sustitución de importaciones y proteccionismo arancelario para el fomento de la industria privada nacional -temas a los que ya me he referido en estas páginas digitales-.
Para pasar, más tarde, a un Estado menos interventor y más regulador, una vez que del proteccionismo o modelo de sustitución de importaciones se cambió al modelo de libre comercio; además, por la siempre urgente necesidad de buscar financiamiento internacional y nacional para las grandes obras de infraestructura. La disyuntiva siempre ha sido y será muy sencilla: o se contrata deuda pública (que pagan los contribuyentes) o se invita a inversionistas privados (que ganan dinero y pagan impuestos -si la regulación es adecuada-). De esta forma se deja disponible dinero para inversiones y servicios destinados a satisfacer necesidades colectivas mediante servicios públicos de calidad -lo que mucho agradecerían, por ejemplo, los derechohabientes del ISSSTE o del IMSS que no encuentran medicinas ni quirófanos disponibles, o los millones de niños que ya no son vacunados-.
A esta segunda etapa que, desde luego, es acremente condenada por la iniciativa -pero también por el Plan Nacional de Desarrollo en vigor-, al ser calificada, o más bien descalificada, como “neoliberal”, corresponden -obviamente- la firma del Tratado de Libre Comercio con América del Norte, los demás tratados de libre comercio suscritos por México vigentes, particularmente el T-MEC, oportunamente avalado por el gobierno actual; pero que desde luego dice y vuelve a decir que NO es neoliberal. Pero cualquiera sabe que la perla de la corona del modelo neoliberal mexicano -tan vilipendiado por el presidente y su movimiento al que llama 4T- es justamente el T-MEC que tan cuidadosamente mantuvieron -aunque no se cansen de violar algunas de sus reglas, cuyas sanciones luego tendrán que pagar todos los contribuyentes-.
En rigor, la parte argumentativa -aunque mayormente descriptiva- de la exposición de motivos en comento para justificar la supuesta duplicidad de funciones de los organismos que se propone desparecer, y reubicar dichas funciones en las dependencias centralizadas del ejecutivo federal, son apenas unas cuantas páginas -de la página 2 a la 17-.
Para efectos prácticos, la única duplicidad que está probada en las páginas de las dos iniciativas y su exposición de motivos es la duplicidad del articulado del proyecto de decreto, pues -al igual que sucede en todas las demás iniciativas- se ocupa la mayor parte de las páginas para hacer un comparativo de los artículos constitucionales y legales vigentes, según el caso, y los artículos del proyecto de decreto que proponen las iniciativas; aunque también dedican algunas páginas para tratar de explicar dichos cambios normativos en la parte expositiva de la iniciativa. Podría decirse, entonces, que no solo se duplica, sino que se triplica el mismo contenido en el texto de las iniciativas -obviamente a falta de mayor argumentación y datos que las sustenten-.
La iniciativa del ejecutivo federal en materia de simplificación orgánica es de 344 páginas, más diez páginas de documentos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para asegurar que, por las mismas razones ya conocidas, esta otra iniciativa tampoco tiene impacto presupuestal alguno. Imagínese usted, proponen reformar toda la administración y dice la SHCP que no cuesta ni un peso.
Nos recuerda la iniciativa de reforma legal que: “El Poder Ejecutivo Federal se organiza en secretarías de Estado, órganos desconcentrados, organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, fideicomisos públicos y empresas productivas del Estado, conformado por 19 secretarías de Estado, 73 órganos desconcentrados, 108 organismos descentralizados, 72 empresas de participación estatal mayoritaria, 17 fideicomisos públicos y 15 empresas productivas del Estado y subsidiarias”.
“A seis años de transcurrido este sexenio -afirma-, se presenta esta iniciativa que pretende continuar la transformación administrativa que extinguió 155 fideicomisos y que ahora fusiona, integra o extingue 17 instancias por duplicación de funciones o por notoria inoperancia: 7 órganos desconcentrados, 9 organismos descentralizados y 1 unidad administrativa”. Se presenta aquí la extinción de fideicomisos como un gran logro, aunque sobran ejemplos para mostrar el desacierto que esa supuesta “reforma administrativa” -evidente excusa para financiar las obras emblemáticas del sexenio (iniciadas sin proyecto ejecutivo, por lo mismo dos o tres veces más caras de lo presupuestado originalmente y, sobre todo, que no sirven para nada productivo o rentable)- significó.
En obvio de tiempo no entré al detalle del cambio administrativo propuesto para cada uno de los entes públicos correspondientes. Solo dije que, indistintamente, organismos desconcentrados y descentralizados se convierten en unidades administrativas centralizadas sin más ni más, la mayor parte en la misma dependencia; aunque no deja de haber algún organismo descentralizado que pasa a desconcentrado (tampoco sin explicar por qué). Solo hay un organismo descentralizado no sectorizado que desaparece, la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción -tal vez porque, oficialmente, en nuestro país, gracias a la 4T, tanto la corrupción como el neoliberalismo ya han desaparecido-.
Sostuve -y sostengo- que el conjunto de las veinte iniciativas -y no solo las dos ahora en comento- tiene que ser evaluado a partir de varios indicadores. En primer lugar, el presidencialismo constitucional mexicano, sobre todo en su actual vertiente de presidencialismo populista autoritario -incluida la militarización de la administración pública-. Asimismo, evaluar las iniciativas a la luz de la transición mexicana a la democracia, es decir, del proceso sociohistórico para lograr el control del poder político mediante diferentes mecanismos constitucionales y legales. Así es que mis conclusiones preliminares fueron las siguientes:
- Las iniciativas en su conjunto representan una regresión democrática al periodo del presidencialismo mexicano sustentado en un partido hegemónico, con la consecuente pérdida total del incipiente control ciudadano sobre el poder político alcanzado durante el periodo conocido como la transición mexicana a la democracia -salimos de Guatemala para entrar en Guatepeor-.
- Las dos iniciativas reseñadas en materia de simplificación orgánica proponen privilegiar la centralización de la acción administrativa estatal en manos de la persona titular del Poder Ejecutivo Federal, sin la menor posibilidad de beneficiarse de la sinergia que permiten las diferentes figuras administrativas cuya evolución, indistintamente, se condena y se recupera -simplificar significa centralizar-.
- Las veinte iniciativas representan una reedición del viejo debate ideológico político, llevado al ámbito de la organización administrativa pública, sobre qué es preferible: más Estado y más centralización autoritaria o más sociedad y más descentralización democrática -autoritarismo o democracia, así de sencillo-.
Sin duda alguna, se trata de una disyuntiva que deben conocer y evaluar con todo rigor quienes acudan a votar el próximo dos de junio, ¿será mucho pedir?
Ciudad Universitaria de la ciudad de México, 27 de febrero de 2024.
Eduardo de Jesús Castellanos Hernández, profesor e investigador.
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